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有報(bào)道稱，在10月即將舉行的立法會(huì)議上，將會(huì)對(duì)《土地管理法》做重要修改，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，即在保持關(guān)于現(xiàn)行國家和集體土地所有制度不變的前提下，建立起城市與農(nóng)村不同的土地?fù)碛薪y(tǒng)一使用權(quán)的體系，把農(nóng)村集體建設(shè)用地確保為法定不動(dòng)產(chǎn)，其轉(zhuǎn)讓過程也要按照不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而由此也將形成全國統(tǒng)一的土地使用權(quán)法律體系，將體現(xiàn)平等性、有償性、期限性。這將是邁出土改改革的第一步。
土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離曾經(jīng)為我國經(jīng)濟(jì)體制改革做出了開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)，而今天以其為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制卻已經(jīng)成為了束縛我國農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的阻礙因素。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁曾經(jīng)指出：“集體公有制既不是一種公有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但是由集體來承受其控制結(jié)果的一種中國農(nóng)村特有的制度安排”，這種制度“同時(shí)損失了監(jiān)管者和勞動(dòng)者兩個(gè)方面的積極性，其要害就是國家行為造成的嚴(yán)重產(chǎn)權(quán)殘缺”。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一切有用且稀缺的物品都會(huì)被定價(jià)交易，即使它與現(xiàn)行法規(guī)不符。2005年，中國人民大學(xué)和美國農(nóng)村發(fā)展研究所的一項(xiàng)針對(duì)17省農(nóng)村土地的調(diào)查即顯示，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)已經(jīng)逐步形成。基層政府和人民積極求變農(nóng)地政策使得全國層面的改革呼之欲出，但現(xiàn)在面臨的困難主要有兩個(gè)方面，第一，如何突破現(xiàn)行法律、法規(guī)的障礙。我國《土地管理法》第63條明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”另外，《擔(dān)保法》也將耕地、宅基地、自留山、自留地排除在抵押品的范疇之外。即使是剛剛公布實(shí)施的《物權(quán)法》也繼承了土地管理法的規(guī)定，并未承認(rèn)農(nóng)地的完全產(chǎn)權(quán)。第二，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能制約著生產(chǎn)要素功能的發(fā)揮。作為社會(huì)保障功能，要求土地平均分配，定期調(diào)整，限制交易；作為基本生產(chǎn)要素功能，要求土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，規(guī)模經(jīng)營，流轉(zhuǎn)順暢。中央之所以對(duì)于農(nóng)地政策改革慎之又慎，最大的顧慮就是對(duì)于可能出現(xiàn)的失地流民問題的擔(dān)憂，而地方政府的嘗試往往也是以土地使用權(quán)與居民社會(huì)保障的交換作為突破口。
殘缺的產(chǎn)權(quán)造成了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模狹小、土地細(xì)碎化；農(nóng)民城市化進(jìn)程緩慢；“集體”定位模糊，農(nóng)民利益被侵害等諸多方面的問題。所以我們必須明確農(nóng)地市場(chǎng)化并賦予完全產(chǎn)權(quán)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，我們的相關(guān)工作只能順應(yīng)這一趨勢(shì)。而在政策推進(jìn)過程中也應(yīng)該考慮現(xiàn)實(shí)可能性，在土地公有這一基本原則無法逾越的前提下，不妨將定義模糊、權(quán)屬混亂的農(nóng)村土地集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貒兄啤６硪环矫鎰t強(qiáng)化土地使用權(quán)、弱化土地所有權(quán)，將期限化的土地承包制度轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期化的永佃制。這樣農(nóng)民以土地使用權(quán)定義土地的收益權(quán)，則土地的流轉(zhuǎn)、交易、抵押等一系列財(cái)產(chǎn)性權(quán)利得到了變通的解決，且土地所有制上并未突破公有的框架。此外，盡快推廣覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，將土地的社會(huì)保障功能剝離，這既是社會(huì)發(fā)展的要求，同時(shí)也便利了農(nóng)地制度改革的推進(jìn)。 |