違規(guī)行為將是重點(diǎn)，或新增鄉(xiāng)村一級(jí)政府債務(wù)審計(jì)
“近日，根據(jù)國務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。”國家審計(jì)署網(wǎng)站28日掛出的一條短消息，瞬間傳遍市場，釋放出強(qiáng)烈的信號(hào)——地方政府債務(wù)“黑洞”已經(jīng)引發(fā)中央高度警覺。專家認(rèn)為，地方政府的違規(guī)融資行為將是此次審計(jì)的重點(diǎn)，同時(shí)鄉(xiāng)村一級(jí)政府債務(wù)情況也有望納入審計(jì)。
有媒體報(bào)道稱，審計(jì)署目前已開始培訓(xùn)，并將于8月1日起全部進(jìn)點(diǎn)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者就此于28日聯(lián)系審計(jì)署，詢問其對全國政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的具體時(shí)間表以及步驟措施等相關(guān)事宜，不過，審計(jì)署新聞處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“工作還在進(jìn)程中，沒有更多信息可供發(fā)布。”
政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)。對政府性債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)并非第一次。審計(jì)署曾于2011年3月至5月對31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市(地、州、盟、區(qū))、縣(市、區(qū)、旗)三級(jí)地方政府(以下簡稱省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí))的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。結(jié)果顯示，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬億元。此后，審計(jì)署并未進(jìn)行過全國性的政府性債務(wù)審計(jì)，而在2012年11月至2013年2月間，審計(jì)署也曾對36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)。
國際貨幣基金組織(IMF)今年7月首次公布其對中國政府債水平評(píng)估稱，2012年廣義政府債務(wù)(包括中央和地方預(yù)算內(nèi)及未列入地方預(yù)算內(nèi)的，如地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出)已超過GDP的45%。而據(jù)渣打銀行日前發(fā)布的《亞洲債務(wù)大起底》報(bào)告估算，截至2012年末中國政府債務(wù)占GDP的78%。雖然不少國內(nèi)或國外的機(jī)構(gòu)給出了各種估算，但目前政府性債務(wù)規(guī)模并無官方的權(quán)威統(tǒng)計(jì)。
“中國究竟有多少地方政府性債務(wù)？這個(gè)連地方政府自己都說不清。只有全面的政府性審計(jì)，才能給政府債務(wù)管理提供更充分的信息。”中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示。有業(yè)內(nèi)人士表示，地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)如何，以哪些方式籌借，償債率多大，履約記錄如何，由地方政府債務(wù)形成的資本運(yùn)用情況如何，所投資的項(xiàng)目是否能自行維持債務(wù)償還與周轉(zhuǎn)，這些都需要權(quán)威的統(tǒng)計(jì)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)指出，“此次政府性債務(wù)審計(jì)是全國范圍的一次摸底，我估計(jì)會(huì)比2010年的地方政府債務(wù)審計(jì)更徹底、更全面，主要是看2010年以來地方政府又新增了多少債務(wù)。”有媒體報(bào)道稱，不同于2010年的三級(jí)地方政府審計(jì)，此次審計(jì)署將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行摸底調(diào)查，新增了對鄉(xiāng)村一級(jí)債務(wù)的審計(jì)。針對五級(jí)政府審計(jì)的說法，審計(jì)署新聞處相關(guān)負(fù)責(zé)人并未予以證實(shí)，不過在業(yè)內(nèi)專家看來，這種可能性非常大。一位接近財(cái)政部的人士曾對記者表示，“在一些鄉(xiāng)和縣，地方政府財(cái)政和債務(wù)問題非常嚴(yán)重，特別值得重視。”
“應(yīng)該說，現(xiàn)在地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中。但是，風(fēng)險(xiǎn)到底有多高，能不能轉(zhuǎn)化為危機(jī)，會(huì)不會(huì)失控，我們現(xiàn)在還沒有一個(gè)完整的統(tǒng)計(jì)渠道。”王雍君告訴記者，“現(xiàn)在關(guān)鍵的一步就是識(shí)別、預(yù)警，看哪里有危機(jī)。審計(jì)的重點(diǎn)將是對違規(guī)的審計(jì)，比如違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)借款、債務(wù)資金的違規(guī)使用等。通過這個(gè)過程了解地方政府的債務(wù)究竟有多少，就可以為預(yù)警提供寶貴的信息。”
而市場則擔(dān)憂此次審計(jì)將對市場產(chǎn)生“地震式”的影響。光大證券曾預(yù)計(jì)，今年下半年到期的中國地方政府融資工具(LGFV)約有人民幣1270億元(合210億美元)，幾乎等于上半年627億元的兩倍，規(guī)模為2000年以來最高。海通證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷表示，從市場角度看，地方債的風(fēng)險(xiǎn)非常大。他進(jìn)一步解釋道，“地方政府常通過借新債還舊債，審計(jì)進(jìn)入后，對資金來源查得比較認(rèn)真，舉新債不那么容易了。如果不讓借新債了，那么舊債的償還壓力就比較大了。這種風(fēng)險(xiǎn)是普遍性的。”不過，李迅雷也指出，和地方融資平臺(tái)相關(guān)的銀行貸款、企業(yè)債券、信托產(chǎn)品都會(huì)受影響，產(chǎn)品的發(fā)行規(guī)模可能會(huì)減少，不過其他方面的影響應(yīng)該不大。
實(shí)際上，在中國，地方政府性債務(wù)已經(jīng)成為和房地產(chǎn)泡沫同樣引人擔(dān)憂的風(fēng)險(xiǎn)，甚至有人擔(dān)憂中國某些地方政府因?yàn)檫^度舉債而面臨破產(chǎn)危機(jī)。如何才能徹底化解地方債危機(jī)？楊志勇指出，這需要制度性的改革。“要解決地方政府性債務(wù)的問題，不能靠堵，只能靠疏導(dǎo)。所以，要逐步放開地方政府自行發(fā)債的權(quán)力，只有債務(wù)更加透明，風(fēng)險(xiǎn)才更容易防范。現(xiàn)在已經(jīng)有6省市進(jìn)行了自行發(fā)債試點(diǎn)，但規(guī)模還小，未來需要進(jìn)一步擴(kuò)容。”楊志勇說。
王雍君則指出，“地方政府不問責(zé)債務(wù)、問責(zé)政績。官員出政績的方法很簡單，就是借錢。等要還債的時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)調(diào)離或者晉升了。債務(wù)問責(zé)機(jī)制的漏洞不容忽視。”