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《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，繼廣東省后，山東省也將試點委托全國社保基金會投資運營千億養(yǎng)老保險資金。盡管在頂層設(shè)計研究層面養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌投資方向沒有變化，但在實踐上，省級投資模式正在更廣范圍內(nèi)被接納；同時，省級社保投資機構(gòu)正浮出水面。專家認(rèn)為，統(tǒng)籌層次太低是目前建立養(yǎng)老金投資體制的大敵，只有將統(tǒng)籌層次提高到全國水平才能完成市場化和多元化的投資體制改革。
“廣東省已經(jīng)對全國社保基金理事會進(jìn)行了千億委托投資，山東省也將委托全國社保基金理事會進(jìn)行投資，以后是不是還有跟進(jìn)呢？”在17日召開的“2014年中國養(yǎng)老金論壇”上，中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文說。他認(rèn)為，與三年前開始養(yǎng)老金投資改革有所不同，當(dāng)前面臨的形勢發(fā)生了根本變化。
事實上，在今年上半年，官方就已經(jīng)對這一消息進(jìn)行過“吹風(fēng)”。山東省人社廳廳長韓金峰年初曾表示，今年山東省將在加強社保基金的監(jiān)管以及保值增值方面做出嘗試：“今年我省也將試點委托全國社保基金會對社保基金進(jìn)行投資運營，總額也將達(dá)到1000億，預(yù)計今年上半年首批委托500億，基金來源為省管理的社保基金和各市管理的社保基金。”
不過，這與人社部自2011年開始的養(yǎng)老金投資頂層設(shè)計研究方向“背道而馳”，《經(jīng)濟參考報》記者了解到，人社部關(guān)于養(yǎng)老金投資體制的研究目前仍聚焦于全國統(tǒng)籌的統(tǒng)一投資模式。
對于省級改革路徑的優(yōu)劣，業(yè)內(nèi)專家爭議頗多。“省級投資模式（包括委托投資）浮出水面，這無疑將固化統(tǒng)籌層次低下的制度弊端，因此，省級投資模式是最不利的可選模式。”鄭秉文認(rèn)為，目前養(yǎng)老保險領(lǐng)域各級政府事權(quán)與財權(quán)不匹配、以及養(yǎng)老制度統(tǒng)籌層次低下是建立集中投資管理制度的最大障礙。
現(xiàn)行制度下，各級政府對養(yǎng)老保險都有出資的義務(wù)，這導(dǎo)致事權(quán)和財權(quán)的分散，即資產(chǎn)實際保管權(quán)在地方，但名義決策權(quán)卻在中央，“夾”在中間的省級政府向中央政府負(fù)責(zé)。地方政府雖然只有基金的保管權(quán)，沒有決策權(quán)，但久而久之，基金規(guī)模不斷擴大，將逐漸成為地方政府的利益，并且越來越固化。
而這也是20多年來統(tǒng)籌層次難以提高的真正原因之一。目前養(yǎng)老保險資金流的管理層級非常低，錢都在“底下”層面，全國統(tǒng)籌單位大約有2000多個且大部分為縣市級政府管理層次。有數(shù)據(jù)顯示，從基金流管理角度看，全國范圍內(nèi)真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有三、四個省份。
“在這樣一個制度環(huán)境下，一旦實行中央集中投資管理的體制，就必將觸動早已形成的地方利益。”鄭秉文認(rèn)為，這涉及中國養(yǎng)老保險制度的根本問題，就是統(tǒng)籌層次提高與否的問題。
對此，有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，如果允許地方政府單獨投資，存在較大投資風(fēng)險，即使從2000多個縣市級統(tǒng)籌單位上升到省級作為投資主體，在三十多個省級投資主體建立完善合規(guī)的法人治理結(jié)構(gòu)也非常困難，存在很多技術(shù)問題。其次，由于地方發(fā)展水平不均衡，利益訴求也不盡一致，這就增加了制度運轉(zhuǎn)的交易成本和規(guī)則碎片化風(fēng)險。
“至于授權(quán)各省自行投資，不管是借用省級社保經(jīng)辦機構(gòu)為基本養(yǎng)老保險基金的投資管理主體，還是建立省級法人機構(gòu)，抑或建立省級社會保險投資管委會，省級投資的方案顯然不適應(yīng)國情。”鄭秉文表示。
不過，從實踐看，這已經(jīng)不再僅僅是一個設(shè)想。山東省出臺的相關(guān)文件顯示，將設(shè)立省社保基金理事會，作為中國第一家省級社保資金投資運營機構(gòu)，它將承接管理劃轉(zhuǎn)的省屬企業(yè)國有資本,行使投資者職能。這一機構(gòu)的設(shè)立也表明省級財政也會像中央財政一樣每年拿出一部分資金作為社保資金的戰(zhàn)略儲備。
專家表示，在建立投資體制的時候，必須處理好中央與地方的關(guān)系，目前基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次如此低的情況下，資產(chǎn)池的保管權(quán)、處置權(quán)、受益權(quán)需要重新厘清。此外，統(tǒng)籌層次太低是目前建立任何投資體制的大敵，只有將統(tǒng)籌層次提高到全國水平才能完成市場化和多元化的投資體制改革。
