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　　今年的政府工作報告提出，大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。去年以來，消費品以舊換新等政策成效顯著，對于拉動消費起到了重要作用。商務部數據顯示，2024年消費品以舊換新帶動相關產品銷售額超過1.3萬億元。

　　當前，我國仍處于經濟結構轉型的關鍵時期。適應以城鄉居民服務型消費為重點的需求結構變化大趨勢，以全面“投資于人”實質性破解居民消費意愿不足、消費信心減弱的突出矛盾，形成內需引領、消費拉動增長的新局面。這是未來10年我國經濟實現持續穩定增長的重要基礎。

　　加大力度“投資于人”　釋放14億人的消費潛力

　　我國是一個人口大國，14億多人口的消費結構升級蘊藏著巨大消費潛力。從現實看，拉動消費的重大任務，是提升廣大社會成員的消費信心與消費預期。從根本上解決這一問題，要貫徹落實民生為大的發展理念，加大力度“投資于人”，著力做好消費拉動經濟增長這篇大文章。

　　第一，釋放14億人消費潛力重在“投資于人”。進入新發展階段，我國社會的需求結構發生重大變化。2007年，中國（海南）改革發展研究院就提出，我國正處在從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，廣大社會成員的需求已從私人產品短缺轉為公共產品短缺，為此，要加快建立惠及廣大人民群眾的基本公共服務體系。近年來，中央在改善民生方面不斷出臺新的重大舉措，并取得重要進展。從現實看，保障和改善民生，重在提升城鄉居民服務型消費的比重。據相關預測，2025年我國服務型消費占比將達到50%。但受多重因素影響，2024年我國居民服務型消費占比僅為46.11%，滯后于預期目標。

　　居民服務型消費占比提升不及預期，主要在于長期以來對人的投資偏低。例如，當人均GDP達到1萬美元以上時，經合組織（OECD）國家社保、醫療、教育等財政支出占GDP的比重為15.4%；2019年，我國人均GDP首次突破1萬美元，同等口徑下財政支出占GDP的比重為10.9%。2024年農村居民人均物質型消費已達到城市居民的65%，但服務型消費不到城市居民的一半。適應以城鄉居民服務型消費為重點的需求結構變化大趨勢，提升基本公共服務均等化與社會保障水平，從根本上解決居民消費意愿不足、消費信心減弱等突出矛盾，將形成充分釋放消費潛力的重要動力。

　　第二，加大力度“投資于人”。“投資于人”要求適應國內需求變化，將資金和資源投入到人的需求、人的發展和人的保障等領域。我國正處于經濟社會轉型的關鍵階段，投資結構與政策調整，主要問題不是要不要加大投資，而是要尋求有效的投資空間。在傳統投資增速放緩的同時，服務消費如教育、醫療、養老、社區建設等領域的投資空間仍然巨大。初步測算，全面“投資于人”，切實保障和改善民生，需要數十萬億元規模的投資。其中，基本實現農民工市民化需要20萬億元左右。初步解決城鄉基本公共服務均等化需要30萬億元左右。另外，改造現有城市基礎設施也需要30萬億元左右。

　　第三，以加大力度“投資于人”形成消費主導的增長新格局。消費是生產的目的，也是生產的動力。在消費新時代，消費潛力的釋放對投資具有決定性影響。從現實看，投資結構調整滯后于消費結構轉型升級進程，加大了服務消費“有需求、缺供給”的矛盾。在這個背景下，要通過“投資于人”使得服務型消費成為主導性消費，使消費成為我國未來10年經濟持續增長的內生動力。相關研究表明，政府對衛生等公共支出占總支出的比重每提升1個百分點，私人消費將提升1.4個百分點。未來，若我國將4萬億元的政府投資用于衛生等公共消費支出，將帶動12萬億元的私人消費。若以數十萬億元“投資于人”，將充分釋放14億人的消費潛力，并將明顯提升城鄉居民服務型消費比重。

　　以加快新型城鎮化進程　形成消費與投資相互促進的發展格局

　　消費與投資是內需的兩大組成部分。強調消費主導，不是不要投資，而是要實現“以人為中心”的投資轉型。從實際看，我國“投資于人”相對滯后與城市化水平偏低有關。未來，要以新型城鎮化為主要載體，實現消費與投資相互促進，全面釋放內需潛力。

　　第一，破解城市化滯后于工業化的矛盾。我國已進入工業化后期，城市化水平滯后于工業化進程，并由此引發消費結構升級的突出掣肘。從國際經驗來看，發達國家工業化率達到峰值時，城市化率一般達到70%左右。我國工業化率在2011年達到峰值時，常住人口城鎮化率為50.5%，戶籍人口城鎮化率僅為34%左右，并且2011年以來，我國戶籍人口城鎮化率始終低于常住人口城鎮化率17個百分點以上。這與中央關于“加快戶籍制度改革”的要求有較大差距。

　　第二，以人為中心的新型城鎮化是釋放消費的主要載體。從消費來看，2024年我國鄉村零售額占社會消費品零售總額比重為13.7%。根據測算，農民向城鎮轉移、成為常住人口后，人均消費將提高30%；在城鎮落戶后，人均消費將再提高30%。2023年，我國農民工月均收入水平僅相當于城市職工月均收入的不到一半。但是，農民工的儲蓄率高達70%，是城市居民的2倍。若實現農民工市民化，將使得農民工消費水平逐步達到城鎮居民的平均水平，由此每年將新增2萬億元左右的消費。從投資來看，相關數據顯示，目前仍有近2億農民工在城市沒有購房。若按照2023年城鎮居民人均住房面積40平方米的一半（20平方米/人）估算，其潛在住房面積需求為40億平方米左右。

　　第三，推進以人為中心的新型城鎮化依賴于結構性改革取得突破。新生代農民工群體已成為外出農民工的主體，他們對在城市落戶的需求強烈。建議抓緊落實農民工就業落戶政策，全面解決農民工子女的義務教育問題，在不增加居民負擔的前提下，提高新型農村合作醫療保險的補償標準，提高農村養老保險補貼、農村高齡補貼標準等。建議以居住證制度取代城鄉二元戶籍制度；在基本公共服務均等化基礎上，改變以往“以證管人”的傳統做法，實現基于“大數據”的人口服務的轉變。同時，拓寬農村居民財產性收入增收渠道，盡快從法律上賦予農村土地使用權的物權屬性等。

　　應以行政區劃調整為突破，推進新型城鎮化進程。目前，長三角、大灣區、京津冀、成渝四大城市群消費額合計占全國消費總額的半數以上，成為拉動消費的主陣地。建議在《國家新型城鎮化規劃（2021－2035年）》的基礎上，將城市化發展規劃作為中長期經濟發展戰略安排，研究制定城市化專項規劃，加快形成以城市群、都市圈為主體的城市發展新格局。同時，通過統一規劃、統一土地利用、統一基礎設施建設、統一基本公共服務、統一環境保護，促進形成城市圈協同發展的新格局。

　　有效發揮國有資本在“投資于人”中的重大作用

　　有效發揮國有資本在“投資于人”中的重大作用，有利于放大國有資本功能，讓廣大社會成員普遍分享國有資本增值創造的社會福利。

　　首先，充分發揮國有資本“投資于人”的重大作用。黨的十八大以來，我國在推進國資國企改革、國有經濟布局優化和結構調整等方面取得重要進展。據國務院國資委公布的數據，截至2023年底，全國國資系統監管企業資產總額比2012年底增長3.4倍；營業收入、利潤總額分別比2012年增長1.1倍、1.2倍；2012年至2023年累計實現增加值146.9萬億元，年均增長8.1%。這就意味著，我國有條件拿出一定比例的國有資本“投資于人”、投資于城市化的基礎設施建設。這是充分發揮國有資本特殊作用、提振消費、創造新需求的重大舉措。

　　其次，實現國有資本“投資于人”的新突破。一是，劃撥國有資產“投資于人”，補齊公共服務短板。截至2023年底，全國國資系統監管企業資產總額達371.9萬億元。若將其中10%至15%的國有資產投資于以人民為中心的城市化，預計投資規模將達到30萬億至50萬億元；二是，發揮國有資本在城市基礎設施投資中的特殊作用。建議將“投資于人”的城市化建設作為發揮國有資本戰略支撐作用的重大任務，加大對城市群、都市圈基礎設施投資力度，同時，以國有資本跨區域、跨城鄉自由流動，影響社會資本投資和布局，促進各類生產要素有序轉移承接和高效流動，形成與城市群相適應的產業集群；三是，發揮國有資本促進民營經濟、中小企業發展的特殊作用。

　　第三，推進與“投資于人”相適應的國資國企改革。適應新階段國資央企的新角色、新任務，要在全面深化改革中優化以往以納稅總額、GDP貢獻等經濟效益為主的評價標準，重點圍繞國資央企在戰略性基礎設施建設、基本公共服務保障、維護產業鏈供應鏈安全、科技創新促進、吸引民企參與等方面的特殊作用，開展戰略性、長期性、綜合性評價，并建立與此相適應的考核標準。

　　未來5至10年是我國經濟增長與發展的關鍵時期。實現以人為中心的結構轉型與結構性改革的實質性突破，不僅將有效緩解短期增長壓力，也將有利于釋放中長期增長潛力；不僅為加快形成消費拉動經濟增長新局面提供重要條件，也將在持續釋放內需潛力、建設全球最大消費市場中增強全球和區域合作的戰略優勢；不僅將形成強勁韌性的中國大市場，還將為世界經濟注入重要確定性。

　　（作者系中國（海南）改革發展研究院院長）