| |
|
| 拆遷新規(guī)必須厘清國家征用和商業(yè)征用 |
|
|
|
|
|
|
| 2007-08-27 作者：王琳 來源:東方網(wǎng) |
|
|
今年以來，各地“最牛釘子戶”頻頻露臉于媒體，雖然這很大程度上可以歸功于物權(quán)法中私產(chǎn)受平等保護這一理念的普及，但我們同樣不能否認，物權(quán)法并不能當然擔負起拆遷糾紛終結(jié)者的角色。一個基本的判斷依據(jù)在于，早在物權(quán)法之前，憲法就已經(jīng)明確，公民合法的私有財產(chǎn)受國家保護，但片面強化拆遷者行政強權(quán)的《城市房屋拆遷管理條例》依然在現(xiàn)實中弱化甚至架空被拆遷者的私權(quán)。
隨著物權(quán)法正式施行的日子臨近，與物權(quán)法相沖突的《城市房屋拆遷管理條例》將何去何從成為眾所關(guān)注的焦點。物權(quán)法對土地征收的規(guī)定除限于“為了公共利益的需要”這一目的之外，最關(guān)鍵之處是明確了必須“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”才可以征收。此處的“法律”特指全國人大及其常委會通過的規(guī)范性文件，而《城市房屋拆遷管理條例》系由國務(wù)院制定并頒行的行政法規(guī)。換言之，自今年10月1日《物權(quán)法》施行以后，《條例》就不能再作為土地征收及拆遷的法律依據(jù)了。
但物權(quán)法通過以后，立法機關(guān)一直沒有制定《土地征收法》或《拆遷法》的跡象。這更讓人對物權(quán)法生效之后能否得到全面、切實執(zhí)行而感到不安。新華社8月24日報道說，國務(wù)院法制辦公室已會同建設(shè)部擬訂了城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，該法第一章總則中被建議增加一條：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”由此，調(diào)和土地征收法律沖突的解決方案終于公開。
如果城市房地產(chǎn)管理法修正案草案在8月30日閉會的十屆全國人大常委會第二十九次會議的審議表決上獲得通過，那么物權(quán)法所規(guī)定的“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”在經(jīng)過一輪兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)之后，又回到了原點———除了一項原則性規(guī)定之外，具體的征收和拆遷辦法仍然要由國務(wù)院規(guī)定。換言之，對被拆遷人而言至關(guān)重要的拆遷補償仍然是依照“行政法規(guī)”———而非物權(quán)法所明確的依照“法律”———來進行。
當然，作為下位法的行政法規(guī)如果能忠實貫徹憲法和物權(quán)法關(guān)于土地征收的法律精神，也能夠?qū)崿F(xiàn)對公民私產(chǎn)的保護。從昨日各大媒體的報道來看，這份草案的通過基本已成定局。不管這只是一個過渡性的制度安排，還是一次精心謀劃的長遠打算，我們都應(yīng)接受這一結(jié)果。我們的建議是，國務(wù)院在具體制定關(guān)于土地征用和拆遷的新規(guī)時，應(yīng)盡可能吸取《城市房屋拆遷管理條例》施行以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，并最大限度地做到開放立法、民主立法、科學(xué)立法。
一個衡量拆遷新規(guī)是否科學(xué)的觀察角度在于，作為一項行政法規(guī)，調(diào)整的是行政管理關(guān)系。行政管理關(guān)系的主體一方是行政機關(guān)，另一方是行政相對人（即公民或法人等行政管理對象）。拆遷是國家收回土地使用權(quán)的活動，其當事人一方為國家，另一方為被拆遷的居民。由行政機關(guān)作為國家的代理人對公民正在使用中的土地實施征收，固無不可。但這種征收必須是基于公共利益的國家行為，而不能是包含了商業(yè)利益的商業(yè)行為。換言之，行政機關(guān)不能作為商業(yè)機構(gòu)的代理，向公民實施土地征收，更不用說授權(quán)給商業(yè)機構(gòu)來負責拆遷了。《城市房屋拆遷管理條例》正是因為存在著行政機關(guān)將本屬于公權(quán)力的國家征用權(quán)和拆遷權(quán)讓渡給了“取得房屋拆遷許可證的單位”，從而備受詬病。現(xiàn)實中，地方政府向開發(fā)商發(fā)放“房屋拆遷許可證”已經(jīng)成為慣例，這實際上是將商業(yè)征用和商業(yè)拆遷混同于國家征用和行政拆遷。當開發(fā)商搖身一變成為“拆遷人”時，也就意味著開發(fā)商在某種程度上已獲得了一種超越了民事法律關(guān)系的行政權(quán)，原來平等的“商業(yè)征用者”與“被征用者”的關(guān)系，也因此變成了“行政征用者”與“被征用者”的關(guān)系。一個行政法規(guī)也在事實上就變成一個以行政之名的不平等的民事法規(guī)。
基于這樣的分析，筆者認為，國務(wù)院在制定土地征用和拆遷新規(guī)時，必須厘清不同性質(zhì)的土地征用，即國家征用和商業(yè)征用。行政法規(guī)只能解決國家征用及由此類征用引發(fā)的拆遷。至于商業(yè)征用和商業(yè)拆遷，則必須交還給民事法律，在公平、自愿、等價、有償?shù)幕驹瓌t之下，經(jīng)由雙方的平等協(xié)商來處理。唯其如此，物權(quán)法在保護私產(chǎn)方面的立法成果才不至于被行政法規(guī)所吞噬。 |
|
|
|
|
|
|
|