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我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展越來越凸顯出財稅體系的效率困境，這恰與當前各界對財稅體系所寄予種種期望形成反差。
在貨幣政策保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的背景下，財政政策被普遍看成是沖抵經(jīng)濟下行動能的重要支柱；各界認為稅制體制和結構的調整有望優(yōu)化經(jīng)濟和產業(yè)結構，提升微觀經(jīng)濟主體的效率；財政轉移支付也被看成是改善環(huán)境、增加公共服務供給的基石。財政部門要不負眾望，承擔起這些責任，成為國民經(jīng)濟效率增加的動力源泉，其自身得保持高效運轉才行。然而，實際情況是，“高成本、低效益”一直是我國稅收征管的潛在問題。審計署近日對稅務部門征稅成本開展了審計調查，揭示出人員支出水平較高；辦公用房面積超標；無編制和超編制購置小汽車；招待費、會議費、培訓費和出國費控制不夠嚴格等四大問題。
關鍵是，這些低效率現(xiàn)象并不是不可擺脫的。依據(jù)《中國稅務報》的數(shù)據(jù)，我國征稅成本率（征稅費用總額占總稅收的比重）目前為5%至6%，而美國、新加坡、澳大利亞、日本以及英國的征稅成本率分別為0.58%、0.95%、1.07%、1.13%和1.76%。更令人擔憂的是，近年來我國的征稅成本率一直處于上升通道，這也與發(fā)達國家征稅成本率穩(wěn)定在較低水平不同。1993年我國征稅成本率為3.12%，1996年為4.73%，1999年已超過5%，此后征稅成本率皆有增無減。這意味著，我國征稅成本增速快于稅收收入增速，越來越多的稅收被消耗在財稅部門本身。
征稅基礎設施不完善、納稅意識不高等因素自然是導致我國征稅成本高企的不可忽略的因素，但這些不是關鍵性的。我們已經(jīng)看到，1993年來我國征稅成本上升很快，很難說近十幾年來我國的征稅基礎設施水平在不斷下降，或者說經(jīng)濟主體的納稅意識在不斷下滑。并且，審計署公布的四點高成本原因其實無一與納稅基礎設施或納稅意識相關，反倒是納稅條件看上去改善得有些過頭了。
在筆者看來，財稅低效率的問題很大程度上出在財稅體制之內。這種理解蘊涵著更多的建設性，避免過分夸大各種客觀因素，將財稅低效率問題寬泛化，好像只有等到所有企業(yè)的征稅平臺完全建立，并可準確稽查，或者所有納稅人都主動足額納稅的時候，財稅成本才能真正降低一樣。
因而，降低財稅成本，提升財稅效率更務實、更有效的途徑是深化財稅體制改革。我國財政效率近年來不進反退的主要原因在于，財政體制設置本身存有諸多不合時宜之處。改革調整這些體制因素，正是提升財稅效率的題中之意。
首先應轉變征稅目標框架。我國的稅收之所以出現(xiàn)高收入與高成本并存的粗放型特征，乃是因為我國在較長時間內對稅務機關只考核收入不考核成本。地方政府為調動稅務部門完成收入的積極性，普遍實行稅收任務完成情況與稅務部門經(jīng)濟利益掛鉤，且實行經(jīng)費獎勵的政策。這就必然促使稅務機關在征管出發(fā)點上往往更多考慮如何最大限度地組織稅收收入，而很少考慮稅收成本的高低。經(jīng)濟學原理告訴我們，產出最大化并不等于效率最大化。要降低單位稅收的成本，就有必要引入正確的成本觀念，強調成本意識。在業(yè)績考核時，應該考慮加入征稅成本緯度。
其次應簡化財稅體系。國稅地稅的分家也是造成目前我國征管成本偏高的重要原因。1994年稅制改革后，一方面，我國稅收收入快速增長，另一方面，機構分設后，人員大量增加，人均征稅額增長不高，而人均征稅額的增加低于稅收總量的增長幅度，征收的效率實際上是下降了。分稅制應該由分收分支更多地向統(tǒng)征分支轉變，即在稅收的征收環(huán)節(jié)考慮合并統(tǒng)一征收，減少重復人員編制，避免對同一納稅主體分別征稅。1994年大力推廣的增值稅改革是另一需要著力改革之處。有證據(jù)顯示，“世界之最”的中國征收成本，主要源于復雜的增值稅管理成本支出。在現(xiàn)行的生產型增值稅體制下，增值稅專用發(fā)票的防偽、運存、保管、使用、注銷、審核、檢查和監(jiān)控成為一項十分復雜、耗資巨大的系統(tǒng)工程。增值稅向消費型轉型勢在必行。
最后應嚴控征稅成本的擴張。為達到保障國家稅收的穩(wěn)定增長的目標，我國征稅機關逐步擁有了過多的自由權，尤其是在分稅制體制下，地方征稅機關實際上有把征稅行為商業(yè)化的傾向。在不少地方政府看來，只要征稅“產出”大于人員成本，就會增加稅收人員，甚至是編外人員。然而，稅收成本絕不僅僅是征稅成本概念，更主要的征稅成本是稅收對社會生產生活造成的影響。稅務機關只考慮征稅成本，則會造成顯著的外部性。因為，政府從整個社會的稅收成本的角度，嚴格規(guī)范征稅機構及其行為是控制征稅成本的重要一環(huán)。
現(xiàn)代經(jīng)濟學的創(chuàng)始人亞當·斯密早在1776年的《國富論》中就提出了稅收制度的四項原則，即公平、明確、便利、節(jié)約，這些標準至今仍煥發(fā)現(xiàn)實光芒。美國財政部宣布接管“兩房”昭示，與轉型經(jīng)濟相比，財政部門在成熟發(fā)達的市場經(jīng)濟中的作用是增加了而不是縮減了。能力越大，責任越大。這意味著，我國財政系統(tǒng)效率的提升將具有不斷增加的重要性，任重而道遠。 |