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專家稱，地方政府負債帶來的宏觀風險不容小覷
新一輪大規(guī)模清理地方融資平臺債務尚難言撥云見日。最近的消息稱，各家銀行在6月底將結(jié)束地方政府融資平臺貸款“解包還原”工作的自查部分，而從目前的情況來看，“包”內(nèi)情況并不樂觀。
不過，決策部門對此番清理的重視和決心已彰顯無遺，專家預測，接下來的清理力度會進一步加大。隨之而來，包括融資平臺債務在內(nèi)的地方政府負債再度被推上風口浪尖，在距國務院發(fā)布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)半個多月的時間里，討論從巨額債務風險系數(shù)，到債務規(guī)模能否摸清，再到地方政府能否借此迎來自主發(fā)債契機逐漸升級。
其中，一位長期從事地方政府債務研究的專家認為，地方政府的債務風險已不僅僅是微觀層面的“能否清償”，更應引起足夠關注的乃是宏觀調(diào)控政策工具失靈、貨幣失去穩(wěn)定性甚至整個經(jīng)濟體系紊亂的巨大宏觀風險，短期內(nèi)地方政府迫切需要“摸清家底”，長期路徑上則應摒棄負債，更多借助上級政府轉(zhuǎn)移支付及讓更多民間資本進入公共服務領域。
危與不危 地方債務高企風險眾說紛紜
地方政府舉債規(guī)模的迅速膨脹正被一系列數(shù)據(jù)所印證。審計署剛剛披露的政府性債務數(shù)據(jù)顯示，審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級政府，截至2009年底這些地方的政府性債務余額高達2.79萬億元，其中，2009年以前形成的債務余額為1.75萬億元，當年新增1.04萬億元。
審計署審計長劉家義表示，從債務余額與當年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。
對于如此迅速攀升的地方政府債務風險系數(shù)，業(yè)內(nèi)專家有著截然不同的看法。一部分學者和機構認為，雖然地方債務風險不能忽視，但其規(guī)模并非不可遏制的膨脹，與一些國家相比，中國的累計債務占GDP的比重不超過50%，尚未達到歐盟當年確定的60%的警戒線，并不會存在多大的風險。況且，中國的特有優(yōu)勢是政府擁有土地、礦山等眾多資產(chǎn)，足以應付緊急情況下的償債之需。在中國地方經(jīng)濟和財政收入高速增長的中長期良好趨勢下，通過舉債加快建設和發(fā)展，符合中長期預算的邏輯，也是世界上大多數(shù)國家的做法。
不過，在另外一部分人看來，雖然地方政府不會“還不起債”，但它最終會導致巨大風險。兩會期間，全國政協(xié)委員徐曉蘭在發(fā)言中就曾提到，商業(yè)銀行在地方政府投融資平臺的建設中扮演了“政策性放貸者”的角色，地方政府投融資平臺的償債風險最終將部分轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，這不利于剛剛擺脫歷史包袱、著力提高資產(chǎn)質(zhì)量和風險監(jiān)控水平的銀行業(yè)的發(fā)展。國家行政學院經(jīng)濟學教研部教授時紅秀更是指出：“討論能不能還得起款還只是微觀層面的風險，很多時候，我們都忽視了地方融資平臺背后隱藏的巨大宏觀風險，這很可能是干擾‘十二五’期間我國宏觀經(jīng)濟運行穩(wěn)定的一個重要因素。”
他進一步向《經(jīng)濟參考報》表示，“這個巨大的宏觀風險的一個重要表現(xiàn)是很多宏觀調(diào)控政策工具的失靈。以提高利率為例，對于普通的私營企業(yè)來說，利率一調(diào)馬上就會對其成本收益產(chǎn)生影響，繼而決定了下一步的企業(yè)行為，政策效果可以順利實現(xiàn)，然而當政府機構作為市場主體從事借貸、投資等行為時，等同于一大群沒有破產(chǎn)之憂的借債人進入資本市場，因其根本不擔心還款問題，必然會導致調(diào)整稅率、利率、存款準備金率等一系列手段失去效力，宏觀調(diào)控從何談起？”
在他看來，風險還不止于此，地方政府通過融資平臺等途徑大量舉債形成的更大風險將是人民幣穩(wěn)定性受到威脅甚至是整個宏觀管理系統(tǒng)的失控。“和成熟的市場經(jīng)濟國家不一樣，我國各級政府一直承擔著發(fā)展經(jīng)濟推動增長的職能，如果財政紀律失控，大家都違反《預算法》《擔保法》大舉借債的話，在現(xiàn)有政府債務和國有金融機構不良資產(chǎn)處理機制下，必然會導致貨幣失去穩(wěn)定性。這種情況在我國不只一次發(fā)生過。任其發(fā)展，必將導致宏觀體系的紊亂，屆時，統(tǒng)一的貨幣、統(tǒng)一的市場、統(tǒng)一的宏觀調(diào)控系統(tǒng)都將無從談起。”
難與不難 地方政府債務規(guī)模摸底看法不一
隨著地方性債務風險討論的漸次升級，如何化解風險便自然而然地引發(fā)關注，短期內(nèi)摸清家底已成為共識。
作為地方政府負債的重要組成部分，融資平臺債務已頻遭預警，此前有報道披露，截至2009年末，央行口徑所統(tǒng)計的地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元。其中2009年新增投放3.05萬億元，按照正常基礎設施項目的建設進度2010年余額或上升至10萬億元。
至于各級地方政府的負債總額及具體分布則至今尚無權威數(shù)據(jù)。一部分學者認為，為了規(guī)避《預算法》中“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的有關規(guī)定，地方政府一直在以各種方式舉債，包括平臺債在內(nèi)的相當一部分債務由于難以公開評估等原因處于“隱形”之中，如果再加上統(tǒng)計口徑不一、信息分散不完全等因素，地方政府的總體負債規(guī)模更難精確。
研究稱，至少從2002年開始，財政部每年都下發(fā)當年度關于上報地方政府性債務的通知，地方省(直轄市、自治區(qū))政府一般也發(fā)布相應的加強地方政府債務管理的文件，要求各級財政部門統(tǒng)計并上報本地的政府性債務。然而，這些結(jié)果一直未公布。財政部財科所一位專家透露，近兩年財政部也曾組織過相關調(diào)研，試圖對地方政府的負債規(guī)模進行摸底，但“都沒什么結(jié)果”，很多地方政府對此諱莫如深。
然而，在時紅秀看來，摸清家底并不存在“技術上”的困難。“眾多金融機構都是上市公司，他們有義務對資本市場公開信息，有義務對給地方政府的貸款進行評估，這方面的數(shù)據(jù)不難得到。”另一方面，可以依據(jù)《政府信息公開條例》等法律法規(guī)要求各級地方政府公開債務信息并啟動問責機制。
中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長、教授王雍君也持類似觀點，他認為，“報告是化解風險的第一步，隱瞞或不予報告?zhèn)鶆盏男袨閺娜魏谓嵌戎v都是不可容忍的，真實完整地報告?zhèn)鶆帐敲總�部門和政府整體的義務和責任。財政部門需要建立相應的實施機制，包括對違反規(guī)定不予報告行為的處罰措施。”
他建議，在摸底階段，最根本的辦法是政府需要授權某個部門(最好是財政部門)以足夠的權威和資源，對各種形式的債務實施統(tǒng)一或歸口管理，并嚴格要求各部門及其控制的實體發(fā)生器的任何債務，都必須向財政部門報告。
接下來，將債務管理與預算程序銜接起來。“預算程序提供了管理地方債務的最好平臺。脫離這個平臺的所謂‘地方債務管理’既不合情理也不會有效。預算程序的首要功能就是對政府的財政活動進行控制，當然包括對收入、支出和債務的控制。”王雍君對《經(jīng)濟參考報》記者說。他進一步指出，要在預算準備階段、審查階段、批準階段、執(zhí)行階段、評估階段和事后的審計階段，將地方債務的管理融入其中并予以制度化，如同收入管理和支出管理一樣遵循相同的程序、規(guī)則和治理標準。
借與不借 地方政府自主發(fā)債莫衷一是
“地方債務問題牽涉諸多體制、制度問題，絕不只是摸底清理那么簡單。”時紅秀說。或正是因此，越來越多的人將目光置于相對長期的路徑上，尋求根本性的解決之道，其中一個焦點是地方政府能否突破現(xiàn)行預算法中地方政府不能舉債的規(guī)定，享有自主發(fā)債權。
主張地方政府自主發(fā)債的人士認為，應在修改《預算法》的基礎上建立市場化發(fā)債機制，與其讓地方政府偷偷摸摸地變相發(fā)倒不如給它一個公開合法的身份，地方政府債務顯性化風險反而會減少。“地方政府債務收支只有具備了合法的身份，才能真實反映在預算管理體系之中獲得科學的管理。”一位從事財政研究的人士向《經(jīng)濟參考報》記者表示。
還有人提出，目前中央代發(fā)地方債的效率較低，中央政府仍然承擔最終償債責任，地方政府過度舉債及債務違約風險仍然較高，地方政府在“用錢”的同時也應承擔“還錢”的義務，否則不利于構建清晰的中央地方財政關系。不僅如此，地方政府有了正規(guī)的融資渠道還有利于解決土地財政等一系列問題。
不過，也有專家堅持認為，地方政府自主發(fā)債尚不具備相應的法律基礎和政治基礎。“借債還錢是所有市場經(jīng)濟的一個基本邏輯。如果借債還不了，按照市場邏輯就要破產(chǎn)，而中國現(xiàn)在并不具備讓地方政府破產(chǎn)的法理基礎，這遠遠不是修改《預算法》所能解決的。”時紅秀提醒說，我國現(xiàn)行法律沒有明確哪一級政府享有獨立的財產(chǎn)權，而如果沒有相應的民事法律體系和行政法律體系的支撐，貿(mào)然堅持給予地方政府自主發(fā)債有些急功近利，“長江大堤不能因為白蟻蛀了個洞就掘開大堤。”
在時紅秀看來，地方政府沒有負債的理由。“有人說地方財政與中央財政責權利分配不合理，地方政府財權事權不對稱，那么地方政府到底應該有多大的開支，財政分成到底多少算夠？有人說地方政府為了提供公共服務就要搞項目，那么項目搞了這么多年到底有多少項目收益流到了公共服務領域？地方的公共服務水平到底提高了多少？有人說此次4萬億投資計劃需要地方配套資金的支持，那么地方政府的融資到底多大比重屬于4萬億范圍內(nèi)的？上述種種理由都只是地方政府的借口而已，只要能套來資金，能掌握更多的資源支配權，所有項目可以以提供公共服務為名來實施。”
他認為，歸根結(jié)底要促使地方政府從“企業(yè)型”向“公共服務型”轉(zhuǎn)變，抑制舉債沖動，更多借助上級政府轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮公共服務職能，這方面要通過出臺或完善《轉(zhuǎn)移支付法》《預算法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，保證財政資金撥付、使用及監(jiān)督的合理與科學。同時，讓更多民間機構進入公共服務領域，“政府通過購買公共服務手段，委托給企業(yè)和社會機構去做，‘新36條’已經(jīng)提供了這樣的契機。” |