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　　國務(wù)院法制辦近日向社會公開征求《農(nóng)業(yè)保險條例》的意見。總括起來，爭議較大的，是對農(nóng)業(yè)保險“有國家補(bǔ)貼的商業(yè)保險”的定位。盡管國內(nèi)外學(xué)者論證角度和理論依據(jù)不同，但研討結(jié)論卻一致：農(nóng)業(yè)保險是政策性保險，純商業(yè)化經(jīng)營難以為繼，必須由政府提供補(bǔ)貼才能實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營，并求得社會總效用的最大化。
　　我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險“有國家補(bǔ)貼的商業(yè)保險”的定位，除了與國內(nèi)外理論研究結(jié)論不符外，還存在以下三方面矛盾：
　　其一，與現(xiàn)有法律和中央一號文件矛盾。《農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。”2004年至2009年連續(xù)五年的中央一號文件均明確提到“政策性農(nóng)業(yè)保險”的發(fā)展問題。
　　其二，容易造成補(bǔ)貼動因的矛盾。政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險是為了實現(xiàn)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)民收入這個政策目標(biāo)。但如果定位為“國家補(bǔ)貼的商業(yè)性保險”，而商業(yè)性保險以營利為目的，那么國家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險的動因和最終目的豈不成了支持保險公司盈利？
　　其三，容易造成農(nóng)業(yè)保險定價的矛盾。農(nóng)業(yè)保險費率本身就因農(nóng)業(yè)風(fēng)險發(fā)生概率較高而令農(nóng)民難以接受，國家因此才進(jìn)行保費補(bǔ)貼以提高農(nóng)民的支付能力和保險需求。如果定位為政策性保險，保險公司應(yīng)以“保本微利”的原則厘定低費率。但如果定位為“國家補(bǔ)貼的商業(yè)性保險”，追求利潤最大化的保險公司厘定高費率就無可厚非。
　　將農(nóng)業(yè)保險定位為“有國家補(bǔ)貼的商業(yè)保險”，可能是擔(dān)心政策性保險容易導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)太重。其實，這種顧慮可以通過合理界定政府職責(zé)而避免。
　　農(nóng)業(yè)保險是政策性保險，需要政府的大力支持才可以持續(xù)經(jīng)營，但“大力支持”并非財政兜底、親力親為、大包大攬。從很多農(nóng)業(yè)保險發(fā)達(dá)國家的運營模式來看，政府在農(nóng)業(yè)保險體系中的定位是制度供給者、財政支持者、協(xié)調(diào)推進(jìn)者和經(jīng)營主體培育者，而不是經(jīng)營。
　　美國政策性農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司不直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，而是代表政府提供保費補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼和再保險支持等。在國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險試點中，有些地方政府與保險公司簽訂了“共保協(xié)議”，將政府納入農(nóng)業(yè)保險的直接經(jīng)營層面，與保險公司按照一定比例承擔(dān)賠償責(zé)任，或由政府對賠付責(zé)任兜底。這種職責(zé)定位容易使政府承擔(dān)太多風(fēng)險責(zé)任，陷入沉重的財政負(fù)擔(dān)之中。相比而言，農(nóng)業(yè)保險“北京模式”對政府職責(zé)的定位相對科學(xué)合理。政府不直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，只對超賠風(fēng)險通過市場化機(jī)制承擔(dān)有限責(zé)任：賠付率160%以下的風(fēng)險，由農(nóng)業(yè)保險的承保公司承擔(dān)損失補(bǔ)償責(zé)任；賠付率在160%-300%的巨災(zāi)風(fēng)險，由政府出資購買再保險予以保障；賠付率在300%以上的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，由政府每年按照上年農(nóng)業(yè)增加值的1％。提取巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金保障。
　　政府在農(nóng)業(yè)保險體系中不是“運動員”，而是“裁判員”，為各方經(jīng)營主體制定“比賽規(guī)則”。例如，北京市政府為農(nóng)業(yè)保險制訂了一系列制度規(guī)范，強(qiáng)化資金管理，規(guī)范經(jīng)營行為，建立激勵機(jī)制，為政策性農(nóng)業(yè)保險的開展?fàn)I造了良好的制度環(huán)境。
　　北京市政府對政策性農(nóng)業(yè)保險提供的財政支持有：保費補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費用補(bǔ)貼、再保險支持、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金、補(bǔ)貼資金預(yù)撥機(jī)制、稅收優(yōu)惠等等，體現(xiàn)了政府鮮明的農(nóng)業(yè)保險財政支持者的角色定位。
　　在農(nóng)業(yè)保險的協(xié)調(diào)推進(jìn)方面，政府可以成立由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財稅、民政和保險監(jiān)督機(jī)構(gòu)等組成的農(nóng)業(yè)保險工作協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險推進(jìn)過程中存在的各種關(guān)系和矛盾。另外，還應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的保險意識。
　　目前，我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體，主要有中國人保和中華聯(lián)合兩家全國性保險公司及上海安信、吉林安華等區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險公司等。與美國有17家保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險相比，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體太少，而不是太多；政府應(yīng)是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的培育者。農(nóng)業(yè)保險需要適度競爭，而不是獨家壟斷。上海安信等幾家專業(yè)性農(nóng)險公司盡管成立時間短，公司規(guī)模小，但由于農(nóng)險業(yè)務(wù)占比較高，戰(zhàn)略層對農(nóng)險業(yè)務(wù)高度重視，經(jīng)營農(nóng)險的積極性很高，技術(shù)實力也較強(qiáng)。例如，吉林安華自主研發(fā)的無人駕駛機(jī)航拍查勘技術(shù)，在農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域內(nèi)處于世界領(lǐng)先水平。政府應(yīng)大力支持這些新興農(nóng)險公司進(jìn)入市場，對有些地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)保險惡性競爭現(xiàn)象則應(yīng)通過劃定業(yè)務(wù)區(qū)域等方式予以疏導(dǎo)。
　　（作者馮文麗系河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院副院長，庹國柱系首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)農(nóng)村保險研究所所長）