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　　施行20年來首次修改的預(yù)算法8月31日獲全國人大常委會通過，地方舉債“明渠引水”、嚴控風險成為一大亮點。從法律層面明確地方舉債主體、用途、方式及風險監(jiān)控原則，不僅對當下化解地方融資路徑龐雜、債務(wù)規(guī)模較高、集中償付壓力較大等風險有積極意義，而且還為未來更好地發(fā)債、用債、還債、管債奠定了制度性基礎(chǔ)。
　　地方債務(wù)風險的聚集既有地方事權(quán)財權(quán)不匹配下的被動因素，也有唯GDP論的主觀原因，更有土地財政支撐、影子銀行無序的現(xiàn)實基礎(chǔ)，并因缺乏有效的疏浚、監(jiān)控機制而成為影響經(jīng)濟、金融安全的一大“堰塞湖”。在經(jīng)濟下行壓力加大、房地產(chǎn)市場調(diào)整情況下，部分地區(qū)出現(xiàn)了城投債違約、城投公司信貸違約等個案，拉響了地方債務(wù)風險可能爆發(fā)的警報。去年以來，調(diào)控部門主動出擊，打出了摸底債務(wù)規(guī)模、整頓影子銀行、試點地方債自發(fā)自還、剝離融資平臺政府融資功能、深化財稅體制改革等“組合拳”。
　　此次預(yù)算法修改不僅是對化解地方債務(wù)風險迫在眉睫的現(xiàn)實回應(yīng)，更是對地方債務(wù)風險“防控網(wǎng)”的全鏈條構(gòu)筑。首先，從法律上承認了地方舉債“明渠引水”，明確了怎么借。修改后的預(yù)算法賦予地方政府適度的舉債權(quán)，將過去屬于灰色地帶的融資方式合法化，以陽光化堵暗道、關(guān)后門，規(guī)范地方融資路徑，杜絕變相舉債，并明確了發(fā)行地方政府債券為地方政府融資的主要方式，舉債規(guī)模須由國務(wù)院報全國人大或全國人大常委會批準。可以預(yù)期，目前進行的地方債自發(fā)自還試點將擴至全國，而規(guī)模限制可防范地方發(fā)債的無序競爭。更長遠的影響在于，地方政府可直接融資獲得的是一種正向激勵，誰的財政管理更規(guī)范、透明，誰發(fā)的債就更能獲得投資者青睞。
　　其次，從法律上明確了地方債怎么用、怎么還。法律規(guī)定，舉債應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于“公益性資本支出”，不得用于經(jīng)常性支出。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保。這些“緊箍咒”可優(yōu)化地方舉債后的資金使用，減少資金流向樓堂館所等現(xiàn)象以及隨意捆綁土地、房地產(chǎn)市場等舉債行為。而各種擔保或隱性融資形式若被地方政府債置換，地方債也可進一步顯性化。
　　此外，從法律上明確了地方債怎么管，即國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制度，國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。此為預(yù)算法修正案在前三稿基礎(chǔ)上新添的一道保險杠，旨在建立地方發(fā)債市場化常態(tài)下的風險管控機制，而責任追究制在法律上的明確有利于消解舉債的地方首長意識，防范債務(wù)均由中央政府兜底的道德風險。
　　無疑，覆蓋發(fā)債、用債、還債、管債全鏈條風控網(wǎng)的地方債管理體系，可緩解經(jīng)濟增速中樞下移、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的陣痛，但其要在實踐中真正發(fā)揮威力還有待財稅體制改革的深入推進和“強預(yù)算”原則的剛性落地。比如，如何構(gòu)建地方主體稅體系，匹配地方政府在地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、社會事務(wù)管理等方面的事權(quán)；對“公益性資本支出”的公益性如何認定，在實操層面總面臨這樣那樣的爭議。