近日,由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部批準(zhǔn)立項(xiàng)的《中國(guó)城市綜合管理體制及其運(yùn)行機(jī)制研究》課題組就該課題大綱開(kāi)始向公眾征求意見(jiàn)。此項(xiàng)研究建議，各地成立由市長(zhǎng)牽頭的城市管理委員會(huì)。住建部政策研究中心城建管理研究處處長(zhǎng)翟寶輝稱(chēng)，將一個(gè)城市多部門(mén)的城市管理職能協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,形成“大城管”格局，有利于建立城市管理的科學(xué)概念體系。
這個(gè)課題要解決的是一個(gè)歷史難題。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)城市管理一直是個(gè)老大難問(wèn)題。據(jù)說(shuō)因小攤小販太多且無(wú)證經(jīng)營(yíng)，給城市衛(wèi)生、交通、治安帶來(lái)了大麻煩，損害了城市形象，于是各地方政府紛紛組建了具有地方特色的城管執(zhí)法隊(duì)伍。與國(guó)家統(tǒng)一編制的“公安局”、“教育局”等部門(mén)不一樣，這個(gè)部門(mén)愛(ài)怎么叫怎么叫，在廣州叫做“城市管理綜合執(zhí)法局”，在北京叫做“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，在武漢則叫做“城市管理局、城市管理執(zhí)法局”；并且各有各的掛靠部門(mén)。
區(qū)別于其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特色在于，在國(guó)務(wù)院它找不到對(duì)口的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，地方政府的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)一直缺乏全國(guó)性的立法管理。這就產(chǎn)生了悖論：一個(gè)被地方政府寄予厚望的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，居然沒(méi)有法定地位和嚴(yán)格的執(zhí)法規(guī)范。此外，非公務(wù)員的外聘來(lái)源，導(dǎo)致城管從業(yè)者來(lái)源混亂，素質(zhì)不一。為表現(xiàn)自己的工作業(yè)績(jī)，這些非法執(zhí)法者往往與為了生計(jì)奔波的流動(dòng)人員發(fā)生尖銳沖突，由此引發(fā)的暴力沖突層出不窮，令城管隊(duì)伍整體上承受輿論的巨大壓力。
就上述問(wèn)題，課題組有針對(duì)性地提出，城管的職責(zé)由住建部歸口管理,以城市建設(shè)司為基礎(chǔ),組建城市建設(shè)與綜合管理司,或單獨(dú)設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)司；大城管主任由市長(zhǎng)兼任,分管副市長(zhǎng)任副主任,城市管理委員會(huì)辦公室設(shè)在城市綜合管理局內(nèi),局長(zhǎng)兼任辦公室主任；化解多頭管理。
課題組還提出，“城管應(yīng)該管也只能管城市基礎(chǔ)功能和城市公共空間,而衍生功能即人類(lèi)各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng),則不應(yīng)當(dāng)由城管去管理”，“化解城市公共空間管理矛盾的關(guān)鍵點(diǎn),在于給予弱勢(shì)群體盡可能多的實(shí)際可分享空間”。
相對(duì)過(guò)去很多治標(biāo)不治本的建議，這個(gè)建議直面了城管的合法性和制度性問(wèn)題，有明顯的進(jìn)步意義。作為最高一級(jí)政府部門(mén)，住建部能如此認(rèn)真地提出維護(hù)公民權(quán)利和保障弱勢(shì)群體的這一體現(xiàn)公平正義價(jià)值取向的觀點(diǎn)，值得被輿論界充分肯定。
對(duì)這次城管改革，我們當(dāng)然還抱有更高的希望。那就是好愿望的落實(shí)：必須從《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等國(guó)家立法層面，徹底解決中國(guó)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法性問(wèn)題。
具體說(shuō)來(lái)，首先是將城管執(zhí)法人員納入到《公務(wù)員法》的管理范疇中去，改變過(guò)去那種聘用城管人員無(wú)法可依的局面；其二，要徹底解決城管執(zhí)法的合法性授權(quán)問(wèn)題；第三，如果城管必須有執(zhí)法權(quán)力，一定要明確城管執(zhí)法的規(guī)范和限制問(wèn)題，對(duì)城管執(zhí)法中的非法行使，要充分確立民權(quán)救濟(jì)機(jī)制，在制度上為行政復(fù)議、行政訴訟提供足夠的司法空間，使民告官有成功的可能；第四，基于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、建設(shè)“小政府”的目標(biāo)，應(yīng)考慮發(fā)展社會(huì)中介組織，加強(qiáng)民眾自我管理、自我組織、自我監(jiān)督的能力，這樣城管的矛盾焦點(diǎn)就不會(huì)集中在政府身上；第五，無(wú)論全國(guó)人大及其常委會(huì)，還是其他國(guó)家機(jī)構(gòu)，以及社會(huì)各界，都要認(rèn)真探討這個(gè)課題，以推動(dòng)在制度層面完成城市管理朝向法治軌道的真正轉(zhuǎn)型。（作者系四川大學(xué)蘇州研究院研究員）
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